privacy-icon 廉政公署公佈《關於青洲坊大廈防火捲閘的調查報告》

範疇: 調查報告或勸喻 發佈方式: 新聞稿

date-icon 發佈:2021年03月19日

廉政公署公佈《關於青洲坊大廈防火捲閘的調查報告》,未發現有證據顯示任何部門或機關,在更換青洲坊大廈防火捲閘的後加工程中存在不法行為,亦未發現工程判給在程序上違反合法性原則,且造價亦符合當時市場價格,未見明顯行政違法或行政不當狀況。但廉署質疑更換防火捲閘的必要性,認為未見相關部門或機關致力循其他途徑尋求解決辦法,最終浪費總值澳門幣四百多萬元剛完成安裝的防火捲閘。廉署又批評,事件突顯公共部門之間的協調與合作問題,當中房屋局沒有嚴格履行《經屋法》所賦予的統籌協調的角色;工務局、消防局從頭至尾沒有將彼等對防火捲閘的耐火級別標準,與建設辦或房屋局溝通;工務局、消防局亦沒有向建設辦指出可以替代方案滿足有關防火安全的法律要求,使青洲坊大廈建築工程彷彿在散沙一盤的狀態下,經歷了審批、施工、補救的各個階段。相關部門或機關對自身權限的法律認知不足,以及部門之間各自為政,缺乏溝通而導致信息孤島的情況,值得有關部門及整個特區政府重視。

2018年底至2019年初,屬經濟房屋的青洲坊大廈,因地庫停車場及裙樓部份防火捲閘不符合要求未能通過驗收。經跨部門會議後,最後決定更換100道防火捲閘,工程金額澳門幣一千二百餘萬元。由於事件引起社會普遍關注,質疑當中涉及不法行為,廉署十分關切。且陸續收到市民及不同團體的投訴及反映,故先後開立專案及全面調查卷宗,對事件展開深入調查。期間,向房屋局、土地工務運輸局、建設發展辦、消防局及私人實體索取大量文件資料,並聽取有關領導主管及工作人員陳述,審查及研判事件中是否存在不法行為、行政違法或行政失當。

廉署指出,根據《防火安全規章》的規定,樓宇建築工程所使用的防火捲閘應同時具備隔火性及隔熱性。但在青洲坊大廈建築工程計劃的審批階段,以及在有關防火捲閘的材料報批表等文件中,未能看見建設辦或消防局對擬使用的防火捲閘提出任何反對意見。在興建過程中,消防局亦從未在所製作的消防意見書中明確就隔熱性能的問題作任何表態。消防局及工務局是在已獲批准使用的防火捲閘全部完成安裝工序,工程已宣告竣工的階段才提出有關問題。

廉署調查發現,工務局及消防局至少在2017年2月已達成共識,防火捲閘的隔熱性要求可透過替代方案滿足,只要在人員逃生及阻止火勢蔓延的條件不低於原來要求即可。但兩局在提出青洲坊大廈防火捲閘的問題後,除要求建設辦換閘外,並沒有給予其他解決方案。廉署認為,建設辦為了使青洲坊大廈的建築工程符合《防火安全規章》的規定而更換防火捲閘,這決定符合合法性原則。但工務局及消防局在實務上容許業界採取替代方案,卻硬性要求建設辦換閘,此決定的合理性無可避免地令人存疑。

至於將更換防火捲閘的工程直接判給原承建商,廉署認為因青洲坊大廈竣工後未能整體驗收,將防火捲閘更換工程視作建築工程的補充或後加工程,並無不妥。且原承建商未完全離場,在掌握該大廈建築圖則及原有防火捲閘的安裝上具有優勢,可使問題更迅速地妥善處理。另外,廉署自行作出市場調查,澳門市面上兼具隔火及隔熱性的雙軌及單軌式電動防火捲閘,每平方米價格為澳門幣5,000元至8,000元不等。對比承建商所報價格,未發現存在明顯偏離市場價格的情況。廉署未發現建設辦在此後加工程的判給程序上存在違法事宜,亦未見存在其他行政違法或失當之處。

但廉署認為,房屋局與建設辦不清楚各自在經屋建造事宜上的職能。《經屋法》賦予房屋局具有整體監督和統籌建造經屋的職權,從以往一個用家或用家代表的身份,轉變成一個推動經屋建造者的身份。但在青洲坊大廈整個興建過程中,無論是房屋局或負責監察具體工程執行工作的建設辦,都沒有主動作出相互配合的行為或措施。兩局人員僅將房屋局當作用家般對待,實質上由建設辦全權包辦工程監察、監督與統籌協調的工作。

廉署調查發現,在2017年4月之前,本澳所有建築物的防火閘或防火門物料,都只保障具隔火性,隔熱性無被強制要求。這是因為消防局考慮到熱能透過閘門而引發起火的機率很低,且工務局亦比較過香港、英國和葡萄牙的法規,一般容許只具隔火而不具隔熱性的防火閘或防火門,但不妨礙本澳可採用較嚴格的標準。2016年年底,工務局城市建設廳一改過往驗收條件,要求某私人工程所有人提交防火捲閘具備隔熱性的證明,否則驗收不獲通過。後與消防局代表於2017年2月會議商討後達成共識,可透過指引讓業界提出替代方案,在確保人員逃生及防止火勢蔓延的條件不低於原來要求下,通過驗收。但城市建設廳遲遲沒作出具體指引,以落實有關共識,甚至沒有通知同屬工務局的公共建築廳,統一全局做法,致使部分公共工程未有同步落實防火捲閘的耐火等級標準。此外,工務局也從未通知建設辦等外部部門,最終導致青洲坊大廈防火捲閘問題的出現。

廉署又指出,根據法律,在經屋興建過程中,必須取得消防局的意見或監察報告,包括當中的防火捲閘的耐火檢測。但消防局一直認為所作意見書不具約束力,有關落實執行防火捲閘耐火等級規定,應屬工務局的權限,消防局只是配合執行,故從來不會在意見書或監察報告中明確表達意見。在2018年4月,消防局在回覆建設辦關於青洲坊大廈防火捲閘物料耐火檢測報告的意見書,以及10月在查驗該大廈群樓社會設施所作的監察報告中,對物料耐火等級的意見,只分別寫上:“應諮詢工務局意見”及“須聽取權限部門意見”。廉署經調查確認,工務局人員按其慣常理解,視之為“有關防火捲閘不具隔熱性能”,並於2018年11月7日與消防局、房屋局及建設辦代表進行的會議上,指大廈防火捲閘因不具隔熱性而無法通過驗收,要求建設辦更換所有防火捲閘。但差不多同期開展驗樓程序的另一個經屋項目快盈大廈,雖然同樣使用了不兼具隔熱性能的防火捲閘,消防局卻以沒有收到建設辦附寄的防火捲閘耐火檢測資料為由,按照慣常做法不作審查,亦無在監察報告中寫上“須聽取權限部門意見"的表述。工務局城市建設廳即理解到,消防局無意在快盈大廈的驗樓程序中就防火捲閘的隔熱性能提出質疑,並隨即向該經屋發出使用准照。

廉署認為,對《防火安全規章》的條文理解,尤其是有關防火捲閘是否存有與法例不符的問題,消防局理所當然地具有權威性。雖然現行法例未明文規定消防局所給予的意見具法定約束力,但按該規章第7條第7款規定,對於工務局發出准照決定所依據的消防安全意見,可根據一般法律規定提起訴願,可見並非完全沒有任何約束力或對外效力。此外,《防火安全規章》實際上並無強制要求停車場必須劃分隔火間隔及安裝防火捲閘,全靠相關工務及消防部門之間的共識作出更嚴謹的要求。既然權限部門決意以更嚴格標準保障市民的人身及財產安全,就有關問題達成的共識,應與各相關部門全面溝通、信息共享,以避免部門之間因缺乏溝通造成信息孤島的情況,也不會導致青洲坊建築工程到最後驗樓收則階段,才被提出防火捲閘抗火效能問題的情況。

在報告最後部分,廉署對特區政府早將《樓宇及場地防火安全的法律制度》列入二○二○年財政年度的法律提案項目感到欣慰,當中包括重新劃定工務局及消防局的權限範圍,賦予消防局在防火安全方面的監管權和處罰權等。此外,廉署建議各部門至少是主管級人員,重視對自身部門或機關法律規範的認識,甚至可考慮進行內部普法培訓工作。另外,為貫徹《防火安全規章》保障市民人身與財產安全的原則與精神,消防局應認清自身的專業權威,嚴格把關,全面審查建築工程中的消防安全事宜,以清晰準確的表述向相關部門提供消防安全的意見。而工務局應將工程建造的執法準則或改變處理方式的信息,及時通知業界或各相關部門,提升執法的透明度及確保執法的一致性。至於防火捲閘耐火等級的處理方法,工務局及消防局在達成共識後應對內對外予以公開,加強對各轄下附屬單位的聯繫,定期與業界及其他參與工程建造的部門或機關進行信息互動。最後,廉署期望特區政府透過本案所反映的現象從中汲取經驗,以新法的審議作為契機,重新正視及培養各部門的協調合作。各部門積極溝通聯繫,不再囿於自身權限及工作事務範圍,應具備無私的態度及有全局通盤考慮的意識,共同妥善處理公共事務,切實維護公共利益。

報告已呈交行政長官參閱。報告全文可於廉政公署網頁下載